文物捐贈(zèng)制度構(gòu)建問題研究——基于辛亥革命博物館接受捐贈(zèng)的實(shí)證視角
[摘要]文物捐贈(zèng)是以實(shí)物為特性的捐贈(zèng)行為。由于我國現(xiàn)行立法對文物捐贈(zèng)尚無詳細(xì)規(guī)定,調(diào)整文物捐贈(zèng)行為的法律法規(guī)還不健全,專項(xiàng)文物捐贈(zèng)褒獎(jiǎng)、監(jiān)督等制度近乎空白,因此國有博物館接受捐贈(zèng)通常面臨捐贈(zèng)評估、捐贈(zèng)褒獎(jiǎng)等難點(diǎn)問題,以致接受捐贈(zèng)往往“事難辦”。本文基于辛亥革命博物館接受捐贈(zèng)的視角,以文物捐贈(zèng)制度為研究對象,對國外捐贈(zèng)涉及的稅法進(jìn)行了梳理,勾勒出我國文物捐贈(zèng)制度構(gòu)建的基本路徑。
[摘要]文物捐贈(zèng)是以實(shí)物為特性的捐贈(zèng)行為。由于我國現(xiàn)行立法對文物捐贈(zèng)尚無詳細(xì)規(guī)定,調(diào)整文物捐贈(zèng)行為的法律法規(guī)還不健全,專項(xiàng)文物捐贈(zèng)褒獎(jiǎng)、監(jiān)督等制度近乎空白,因此國有博物館接受捐贈(zèng)通常面臨捐贈(zèng)評估、捐贈(zèng)褒獎(jiǎng)等難點(diǎn)問題,以致接受捐贈(zèng)往往“事難辦”。本文基于辛亥革命博物館接受捐贈(zèng)的視角,以文物捐贈(zèng)制度為研究對象,對國外捐贈(zèng)涉及的稅法進(jìn)行了梳理,勾勒出我國文物捐贈(zèng)制度構(gòu)建的基本路徑。
[關(guān)鍵詞] 文物捐贈(zèng)內(nèi)涵 文物捐贈(zèng)問題研究 文物捐贈(zèng)制度構(gòu)建
一、研究背景與捐贈(zèng)內(nèi)涵
在紀(jì)念辛亥革命武昌首義百年之際,辛亥革命博物館的落成激發(fā)了社會(huì)各界人士的捐贈(zèng)熱情,涌現(xiàn)出一股向辛亥革命博物館捐贈(zèng)文物(實(shí)物)的熱潮。2011年至2013年,在熊秉坤之子熊輝、辛亥武昌首義同志會(huì)理事長向榕錚、中華海峽兩岸文化資產(chǎn)交流促進(jìn)會(huì)理事長王水衷、廣東省收藏家協(xié)會(huì)主席陳少湘等一批捐贈(zèng)者的帶動(dòng)下,先后有30多位海內(nèi)外辛亥后裔、國內(nèi)十省市收藏家協(xié)會(huì)的36名民間收藏家,以及武漢地區(qū)的一批熱心人士向辛亥革命博物館捐贈(zèng)文物(實(shí)物)共820件套,其中107件套被定為珍貴文物。文物捐贈(zèng)不僅豐富了辛亥革命博物館的館藏品,還充實(shí)了辛亥革命博物館基本陳列《共和之基——辛亥革命歷史陳列》。面對捐贈(zèng)熱,辛亥革命博物館舉全館之力確保捐贈(zèng)有序開展,確保捐贈(zèng)協(xié)議履行,確保捐贈(zèng)物品完好“安家”。盡管如此,卻通常面臨捐贈(zèng)評估、捐贈(zèng)褒揚(yáng)、捐贈(zèng)獎(jiǎng)勵(lì)等難點(diǎn)問題。辛亥革命博物館接受捐贈(zèng)所面臨的問題,在我國博物館領(lǐng)域不僅具有普遍性,也具有代表性,值得探討。
在我國,文物持有者無償向博物館捐贈(zèng)文物的行為屬于公益捐贈(zèng)?!吨腥A人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》規(guī)定,自然人、法人或者其他組織可以選擇符合其捐贈(zèng)意愿的公益性社會(huì)團(tuán)體和公益性非營利的事業(yè)單位進(jìn)行捐贈(zèng)。公益性社會(huì)團(tuán)體和公益性非營利的事業(yè)單位可以依照本法接受捐贈(zèng)?!吨腥A人民共和國文物保護(hù)法》規(guī)定,國家鼓勵(lì)文物收藏單位以外的公民、法人和其他組織將其收藏的文物捐贈(zèng)給國有文物收藏單位或者出借給文物收藏單位展覽和研究??梢?,文物捐贈(zèng)人的捐贈(zèng)行為,是一份文化情結(jié)與高尚情懷的體現(xiàn),而國有博物館作為文物捐贈(zèng)的受贈(zèng)人,受贈(zèng)行為是文物保護(hù)職責(zé)的體現(xiàn)。
文物捐贈(zèng)是以實(shí)物為特性的捐贈(zèng)行為,與通常的錢款捐贈(zèng)既有相同之處也有不同之處。通常情況下,捐款人捐贈(zèng)錢款的多少取決于所持有的財(cái)富,也就是說,錢款捐贈(zèng)是建立在捐贈(zèng)人相應(yīng)的財(cái)富基礎(chǔ)上的慈善行為。文物捐贈(zèng)是以捐贈(zèng)人所持有的文物或者實(shí)物為前提,財(cái)富多少并非必要條件,換句話說,文物捐贈(zèng)與文物持有者的財(cái)富多少并非因果關(guān)系。這正是捐贈(zèng)人義利觀、苦樂觀和幸福觀的體現(xiàn),也是諸多雖不富裕卻自愿無償捐贈(zèng)的捐贈(zèng)人受人敬重之處。雖然文物捐贈(zèng)行為屬于公益捐贈(zèng),但必須符合文物保護(hù)宗旨,通過制度鼓勵(lì)捐贈(zèng)人的捐贈(zèng)熱情,依法保障捐贈(zèng)人與受贈(zèng)人雙方的權(quán)益和義務(wù)。從法律性質(zhì)上看,文物捐贈(zèng)則是一種以文物為特定標(biāo)的物、具有公益目的的贈(zèng)與,是指贈(zèng)與人將自己的文物無償?shù)亟o與受贈(zèng)人,受贈(zèng)人表示接受贈(zèng)與的合同行為。即使在捐贈(zèng)人主動(dòng)的情況下,也須有對方的接受,否則捐贈(zèng)不成立,因此,文物捐贈(zèng)為雙方法律行為。
文物藏品是博物館的基石,接受文物捐贈(zèng)則是博物館充實(shí)和豐富文物藏品的重要途徑。長久以來,接受文物捐贈(zèng)雖說是國有博物館一項(xiàng)常態(tài)化工作,卻通常面臨諸多難點(diǎn)問題。我國現(xiàn)行立法對文物捐贈(zèng)尚無詳細(xì)規(guī)定,調(diào)整文物捐贈(zèng)行為的法律法規(guī)還不健全,因而文物捐贈(zèng)在具體操作上往往“事難辦”。因此,對我國文物捐贈(zèng)制度構(gòu)建問題進(jìn)行探討,有利于健全我國文物捐贈(zèng)制度,完善文物捐贈(zèng)激勵(lì)、褒獎(jiǎng)和監(jiān)督機(jī)制,進(jìn)而激發(fā)和保護(hù)社會(huì)各界的文物捐贈(zèng)熱情,依法保障捐贈(zèng)人與受贈(zèng)人雙方的權(quán)益和義務(wù)。從辛亥革命博物館面臨的“捐贈(zèng)熱”現(xiàn)象上分析,呈現(xiàn)兩個(gè)基本特征。從捐贈(zèng)群體上看,主要集中在辛亥后裔、民間藏家和熱心人士三大群體;從捐贈(zèng)意愿上看,主要表現(xiàn)為滿足心愿、精神需求、要求褒獎(jiǎng)三大類型。本研究是從辛亥革命博物館接受捐贈(zèng)的視角切入的,除對我國文物捐贈(zèng)立法現(xiàn)狀及問題進(jìn)行分析外,還對國外捐贈(zèng)涉及的稅法進(jìn)行了梳理,并勾勒出我國文物捐贈(zèng)制度構(gòu)建的基本路徑。
二、我國文物捐贈(zèng)立法現(xiàn)狀及問題
改革開放以來,我國加快了立法進(jìn)程,頒布了文物保護(hù)法和公益事業(yè)捐贈(zèng)法等一系列法律法規(guī),文化立法取得令人矚目的成就。目前,我國已頒布實(shí)施的涉及文物捐贈(zèng)的法律法規(guī)主要有《中華人民共和國文物保護(hù)法》、《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國物權(quán)法》等。這些法律法規(guī)為鼓勵(lì)和規(guī)范捐贈(zèng)行為,保障捐贈(zèng)人和受贈(zèng)人的合法權(quán)益起到重要作用。雖然我國文物保護(hù)實(shí)現(xiàn)了從行政命令向依法行政的轉(zhuǎn)變,但文物捐贈(zèng)依然存在諸多問題與障礙。從總體上看,我國尚未頒布專項(xiàng)調(diào)整文物捐贈(zèng)行為的法律法規(guī),沒有明細(xì)規(guī)范的文物捐贈(zèng)褒獎(jiǎng)規(guī)定。我國文物保護(hù)法明確規(guī)定,將個(gè)人收藏的重要文物捐獻(xiàn)給國家或者為文物保護(hù)事業(yè)作出捐贈(zèng)的,由國家給予精神鼓勵(lì)或者物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì),但是沒有專門針對文物捐贈(zèng)褒揚(yáng)、獎(jiǎng)勵(lì)等行政法規(guī),捐贈(zèng)獎(jiǎng)勵(lì)在實(shí)際操作上存在許多障礙。從配套政策上看,我國既沒有形成鼓勵(lì)文物捐贈(zèng)的機(jī)制,也沒有專項(xiàng)文物捐贈(zèng)褒獎(jiǎng)及減免稅的配套政策,物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)往往“兌現(xiàn)難”。從激勵(lì)機(jī)制上看,文物捐贈(zèng)激勵(lì)體系尚未形成,捐贈(zèng)保障制度還不健全,加之宏觀“戰(zhàn)略管理”缺位,無法形成社會(huì)參與文物捐贈(zèng)的合力,使得博物館接受捐贈(zèng)往往依賴“感情牌”,并且普遍存在單打獨(dú)奏現(xiàn)象。從操作層面看,文物捐贈(zèng)雖說是捐贈(zèng)人和受贈(zèng)人雙方意思表達(dá)一致的捐贈(zèng)行為,卻常常受獎(jiǎng)勵(lì)無標(biāo)準(zhǔn)和資金無來源的困擾,國家鼓勵(lì)文物捐贈(zèng)的政策難以落到實(shí)處。綜上所述,在看到我國文化立法進(jìn)程明顯加快、博物館事業(yè)蓬勃發(fā)展的同時(shí),也要看到我國在文物捐贈(zèng)制度建設(shè)上存在的一些問題。
首先,法律制度不健全。目前,我國文化立法總數(shù)約1100多件,其中文物保護(hù)的立法所占比重很小,而調(diào)整文物捐贈(zèng)的件數(shù)所占比重更小。筆者初步統(tǒng)計(jì),我國現(xiàn)有涉及文物保護(hù)、博物館管理的行政法規(guī)及行政規(guī)章數(shù)量約34件,其中有31件針對文物保護(hù),有3件涉及博物館管理,而適用于文物捐贈(zèng)的《文物保護(hù)法》和《博物館管理辦法》,僅有2個(gè)條文涉及捐贈(zèng)。雖然國家文物局于1998年頒布《文物、博物館單位接受國外及港澳臺(tái)同胞捐贈(zèng)管理暫行規(guī)定》,但不涉及國內(nèi)自然人、法人或者其他組織的捐贈(zèng)行為??梢姡F(xiàn)有文物捐贈(zèng)的法律法規(guī)還不健全,調(diào)整文物捐贈(zèng)褒揚(yáng)獎(jiǎng)勵(lì)的行政法規(guī)還不配套,尚未出臺(tái)專項(xiàng)針對國內(nèi)文物捐贈(zèng)行為的法律法規(guī)。這種現(xiàn)狀與文化大發(fā)展大繁榮的新任務(wù)和新要求不相適應(yīng)。
其次,政府角色不明顯。博物館是推動(dòng)社會(huì)變革與發(fā)展的文化力量。我國博物館入藏的文物(標(biāo)本)是國家科學(xué)文化財(cái)產(chǎn),也是國家寶貴的科學(xué)文化財(cái)富。我國公益事業(yè)捐贈(zèng)法規(guī)定,對公益事業(yè)捐贈(zèng)有突出貢獻(xiàn)的自然人、法人或者其他組織,由人民政府或者有關(guān)部門予以表彰??梢?,宣傳、表彰及獎(jiǎng)勵(lì)有突出貢獻(xiàn)的捐贈(zèng)人,是體現(xiàn)政府文物保護(hù)主體角色作用的基本特征。從嚴(yán)格意義上講,我國各級人民政府有褒揚(yáng)文物捐贈(zèng)者和宣傳文物捐贈(zèng)事跡的職責(zé),有給予文物捐贈(zèng)者精神鼓勵(lì)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的職責(zé),其角色是褒獎(jiǎng)文物捐贈(zèng)行為的主導(dǎo)者和推動(dòng)者。然而,長期以來,許多地方存在“文物捐贈(zèng)與政府無關(guān)”的誤區(qū),導(dǎo)致“誰受贈(zèng)、誰主辦、誰籌款”這一非正常現(xiàn)象卻在各地普遍存在,其結(jié)果往往挫傷受贈(zèng)人的積極性。
再次,財(cái)稅政策不配套。近年來,國內(nèi)的藝術(shù)品投資熱與文物收藏?zé)岵粩嗌郎?,在收藏家們紛紛被空前繁榮的藝術(shù)品拍賣市場吸引的背景下,自愿無償捐贈(zèng)文物的行為值得珍視,理應(yīng)受到敬重與褒獎(jiǎng)。我國公益事業(yè)捐贈(zèng)法規(guī)定,自然人和個(gè)體工商戶依照本法的規(guī)定捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)用于公益事業(yè),依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定享受個(gè)人所得稅方面的優(yōu)惠。然而,我國財(cái)稅政策不配套,財(cái)稅政策對文物捐贈(zèng)的激勵(lì)作用不明顯。我國文物保護(hù)法規(guī)定,將個(gè)人收藏的重要文物捐贈(zèng)給國家或者為文物保護(hù)事業(yè)作出捐贈(zèng)的,由國家給予精神鼓勵(lì)或者物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。盡管如此,但缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),缺少配套的財(cái)稅政策,精神鼓勵(lì)或者物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)定缺乏可操作性,因而褒揚(yáng)與獎(jiǎng)勵(lì)往往落空,其結(jié)果常常挫傷捐贈(zèng)人的熱情。
又次,捐贈(zèng)機(jī)制不完善。目前,國有博物館對文物捐贈(zèng)人的鼓勵(lì)形式通常包括適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì),頒發(fā)捐贈(zèng)證書,授予榮譽(yù)稱號,舉辦捐贈(zèng)實(shí)物展,展品標(biāo)明捐贈(zèng)者,等等。這種鼓勵(lì)形式只是行業(yè)慣例罷了,沒能形成自上而下的規(guī)范化制度,也未形成自上而下的捐贈(zèng)監(jiān)督體系。我國文物捐贈(zèng)機(jī)制還不完善,既沒有建立扶持與激勵(lì)相結(jié)合的文物捐贈(zèng)制度體系,也沒有形成鼓勵(lì)與監(jiān)督相結(jié)合的文物捐贈(zèng)監(jiān)督機(jī)制。由于捐贈(zèng)制度的不健全和激勵(lì)機(jī)制的不完善,文物持有者往往覺得“捐贈(zèng)難”,博物館也常常覺得捐贈(zèng)褒獎(jiǎng)“兌現(xiàn)難”,進(jìn)而導(dǎo)致“想捐的不要,想要的不捐”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。捐贈(zèng)機(jī)制的不完善,嚴(yán)重阻礙和制約著文物捐贈(zèng)事業(yè)的健康發(fā)展。
三、國外鼓勵(lì)捐贈(zèng)減免稅措施及啟示
在國外,許多國家是通過捐贈(zèng)享受減免稅的措施鼓勵(lì)公益捐贈(zèng)的。筆者對英國、美國、德國、法國、新加坡等國有關(guān)捐贈(zèng)享受減免稅的立法進(jìn)行了梳理,其基本特征可概括為兩點(diǎn),一是捐贈(zèng)款可以從應(yīng)納所得稅額中扣除,二是優(yōu)惠范圍與標(biāo)準(zhǔn)因捐贈(zèng)人的不同而不同。
國外鼓勵(lì)捐贈(zèng)方式主要體現(xiàn)在稅法上,而且政策規(guī)定具體,可操作性強(qiáng)。在英格蘭和威爾士,自然人公益捐贈(zèng)人可已得到三種方式的所得稅減免優(yōu)惠:納稅人可以同某一公益事業(yè)團(tuán)體簽訂合同。在合同的約束下,納稅人在至少三年的時(shí)間里,每年向公益事業(yè)團(tuán)體捐贈(zèng)預(yù)定數(shù)額的資金,此項(xiàng)捐款作為免稅從納稅人當(dāng)年應(yīng)稅所得中扣除,同時(shí)納稅獲得國家對捐款的補(bǔ)貼。美國公益性捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠程度主要取決于捐贈(zèng)對象的社會(huì)組織性質(zhì)。其《國內(nèi)稅收法典》第170條對此作了詳細(xì)規(guī)定。企業(yè)向公益性社會(huì)團(tuán)體捐款,其捐贈(zèng)的稅前扣除額不得超過應(yīng)納稅額的10%;個(gè)人向公益性社會(huì)團(tuán)體捐款,其捐贈(zèng)的稅前扣除額不得超過應(yīng)納稅額的50%。對超出比例的捐贈(zèng),可以累計(jì)到下一年度結(jié)轉(zhuǎn)予以扣除,但結(jié)轉(zhuǎn)期限不得超過5個(gè)納稅年度。德國將公益性捐贈(zèng)作為“特殊的”個(gè)人費(fèi)用實(shí)行納稅扣除。捐贈(zèng)必須要支付給政府機(jī)構(gòu)或政府批準(zhǔn)的組織??鄢话阆薅榧{稅人收入的5%。如果用于優(yōu)秀文化或科學(xué)目的,則限定為10%。如果是企業(yè),則要按照該企業(yè)的銷售額(周轉(zhuǎn)額)和工薪總額實(shí)行別的限制標(biāo)準(zhǔn)。如果適用10%限額的一筆捐贈(zèng)款項(xiàng),超過了該限額且贈(zèng)與數(shù)額超過了25565歐元,只要以后年度內(nèi)有超限額的,該納稅人就可以將這筆捐贈(zèng)開支向后結(jié)轉(zhuǎn)1年并向前結(jié)轉(zhuǎn)5年。法國所得稅法對于個(gè)人或企業(yè)向各種不同類型組織的公益捐贈(zèng),最早是實(shí)施納稅扣除政策的,現(xiàn)逐步被稅收抵免政策所取代。從2003年后,法國稅收抵免等于捐贈(zèng)額的60%,最高可為個(gè)人應(yīng)納稅所得額的20%,或企業(yè)毛收入的5%。荷蘭《稅法》規(guī)定公司公益捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠的扣除上限為公司利潤的10%,對于捐贈(zèng)額度也有相應(yīng)的規(guī)定。除了一些常見的稅收優(yōu)惠模式,在其它一些國家還存在幾種特別的稅收激勵(lì)制度。如新加坡《稅法》規(guī)定了對于公益捐贈(zèng)的雙倍扣除制度,自2002年1月1日起,納稅人對公益組織所進(jìn)行的的公益捐贈(zèng),可以在第2年予以捐贈(zèng)額的雙倍扣除。
值得一提的是,與我國鼓勵(lì)公益捐贈(zèng)的立法相比較,國外鼓勵(lì)捐贈(zèng)的“措施”有兩個(gè)明顯的特征。
其一,受贈(zèng)人不給予捐贈(zèng)人物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。國外大多數(shù)國家是通過立法鼓勵(lì)公益捐贈(zèng),用法律制度保障捐贈(zèng)人與受贈(zèng)人雙方的權(quán)益和義務(wù)。在精神鼓勵(lì)方面,同我國立法規(guī)定對捐贈(zèng)人給予精神鼓勵(lì)一樣,國外對捐贈(zèng)也包括精神層面的鼓勵(lì),主要是給予社會(huì)公眾廣泛贊許的各種榮譽(yù),以此滿足捐贈(zèng)人的聲譽(yù)動(dòng)因或榮耀感。在物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)方面,與我國立法規(guī)定對捐贈(zèng)人給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)不一樣的是,國外作為受贈(zèng)人的公益事業(yè)社團(tuán),不給予捐贈(zèng)人物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì),但捐贈(zèng)人可用捐贈(zèng)款作為納稅扣除或從稅收抵免的項(xiàng)目中獲得稅收優(yōu)惠。這樣,就將捐贈(zèng)與獎(jiǎng)勵(lì)分離開來,客觀上消除了公益捐贈(zèng)與獎(jiǎng)勵(lì)回報(bào)的關(guān)聯(lián)性。
其二,捐贈(zèng)享受減免稅優(yōu)惠。在國外,影響捐贈(zèng)的因素盡管是多方面的,但歸納起來主要表現(xiàn)為文化、宗教及稅法三個(gè)方面。上述各國正因?yàn)橛猩詈竦木栀?zèng)文化、普遍的信仰宗教和法律的嚴(yán)格保護(hù),才使公眾捐贈(zèng)行為保持普遍態(tài)勢。國外鼓勵(lì)公益捐贈(zèng)最通常的做法,是專門制定相應(yīng)的稅法,其中,捐贈(zèng)享受減免稅方式最普遍。國外是用法律制度來保障捐贈(zèng)人享受減免稅優(yōu)惠,通過捐贈(zèng)享受減免稅措施鼓勵(lì)公益捐贈(zèng)。這樣,就將公民履行納稅義務(wù)與培育公民捐贈(zèng)意識(shí)有機(jī)結(jié)合了起來,客觀上促進(jìn)了捐贈(zèng)文化的普及與發(fā)展。
四、我國文物捐贈(zèng)制度構(gòu)建的基本路徑
我國自2002年文物保護(hù)法修訂實(shí)施以來,文物保護(hù)狀況明顯改善,自2008年全國博物館紀(jì)念館實(shí)行免費(fèi)開放政策以后,文物事業(yè)發(fā)展跨入黃金時(shí)期。十多年來,文化部、國家文物局先后出臺(tái)了49件部門規(guī)章和規(guī)范性文件,制定了6項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)和33項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),文物保護(hù)能力明顯提升。但也要看到,與文物保護(hù)法配套的法規(guī)體系建設(shè)仍然相對薄弱,特別是文物捐贈(zèng)的立法工作嚴(yán)重滯后,專項(xiàng)文物捐贈(zèng)管理、褒獎(jiǎng)及監(jiān)督等制度近乎空白。面對文物事業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的新情況新問題,只有加快文物立法進(jìn)程,才能盡快改變我國文物捐贈(zèng)規(guī)章制度缺失現(xiàn)狀。這既是實(shí)現(xiàn)文物事業(yè)跨越式發(fā)展的要求,也是推動(dòng)文物保護(hù)實(shí)踐創(chuàng)新的需要。
(一)制度構(gòu)建的前提條件
順應(yīng)博物館事業(yè)發(fā)展新形勢,加快文物保護(hù)立法進(jìn)程,完善捐贈(zèng)體制機(jī)制,是我國文物捐贈(zèng)制度構(gòu)建的前提條件。具體而言,至少要在三個(gè)方面有所突破。
1、完善文物保護(hù)法。2002年修訂實(shí)施的《文物保護(hù)法》為推動(dòng)文物事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了十分重要的作用,但也存在許多與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程、與文物事業(yè)發(fā)展實(shí)際不相適應(yīng)的地方。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,人民群眾參與文物保護(hù)的意識(shí)會(huì)不斷增強(qiáng),捐贈(zèng)文化也會(huì)越來越普及,而捐贈(zèng)文化越普及,越要增強(qiáng)法律法規(guī)的針對性、實(shí)效性和操作性。在我國現(xiàn)有文物保護(hù)立法中,《文物保護(hù)法》可以說是基本法,因此,只有在修訂完善文物保護(hù)法的基礎(chǔ)上,才能將文物捐贈(zèng)政策法律化、制度化,建立與文物保護(hù)法相配套的法規(guī)體系,才可以依據(jù)文物保護(hù)法的有關(guān)法律條文建章立制,進(jìn)而加快我國文物捐贈(zèng)制度建設(shè)步伐。
2、加強(qiáng)立法研究。長期以來,無論是在文物界、法學(xué)界還是在學(xué)術(shù)界,對文物捐贈(zèng)的研究都存在“邊緣化”現(xiàn)象。究其原因主要是認(rèn)識(shí)問題。目前,我國專門的文物保護(hù)規(guī)范性文件,包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方性法規(guī)等數(shù)量達(dá)到500件以上,文物保護(hù)已由人治步入法治的軌道。然而,在規(guī)范性文件中鮮見專門針對文物捐贈(zèng)的法規(guī),可見,文物捐贈(zèng)尚未納入文物保護(hù)視野,以致文物捐贈(zèng)規(guī)章制度長期缺失。加強(qiáng)立法研究首先要提高認(rèn)識(shí),必須在立法層面將文物捐贈(zèng)納入文物保護(hù)之列,通過借鑒國外先進(jìn)理論、理念和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),形成針對性和適用性較強(qiáng)的理論研究成果。立法研究成果不僅要體現(xiàn)在學(xué)術(shù)層面,還要體現(xiàn)在文物捐贈(zèng)涉及的鑒定、認(rèn)定、評估、管理、褒獎(jiǎng)、監(jiān)督等操作層面,讓研究成果解決問題和指導(dǎo)實(shí)踐。
3、強(qiáng)化政府職責(zé)。我國文物保護(hù)法規(guī)定,地方各級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)工作。縣級以上地方人民政府承擔(dān)文物保護(hù)工作的部門對本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理。從政府職能上講,各級地方政府是文化事業(yè)發(fā)展的組織者和推動(dòng)者,那么創(chuàng)造良好的文物捐贈(zèng)環(huán)境,就是政府推動(dòng)文化事業(yè)建設(shè)促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的重要職責(zé)。這就要求各級政府要為文物捐贈(zèng)創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境和政策環(huán)境,將文物捐贈(zèng)突出貢獻(xiàn)者視同文物保護(hù)突出貢獻(xiàn)者給予相應(yīng)的褒獎(jiǎng),而各級地方文物部門也要為文物捐贈(zèng)創(chuàng)造良好的行政環(huán)境和捐贈(zèng)環(huán)境,將文物捐贈(zèng)工作視同文物保護(hù)工作給予人、財(cái)、物統(tǒng)籌安排。強(qiáng)化政府職責(zé),前提是體制機(jī)制,關(guān)鍵是各級領(lǐng)導(dǎo)。在湖北廣東兩省參事室聯(lián)手推動(dòng)下,在廣東省收藏家協(xié)會(huì)主席陳少湘倡導(dǎo)并帶動(dòng)下,辛亥革命博物館從2012年開始,每年的10月10日固定為“雙十捐贈(zèng)日”,集中接受辛亥革命文物(實(shí)物)捐贈(zèng),湖北省和武漢市的領(lǐng)導(dǎo)每年都會(huì)出席捐贈(zèng)儀式并為捐贈(zèng)者頒發(fā)證書。省市領(lǐng)導(dǎo)年年出席一家博物館舉辦的捐贈(zèng)儀式,這體現(xiàn)了政府對文物保護(hù)工作的重視,對文物捐贈(zèng)工作的關(guān)心,對文物捐贈(zèng)者的尊重。如今,“雙十捐贈(zèng)日”的影響越來越廣,規(guī)模越來越大,湖北武漢已成為辛亥后裔及省內(nèi)外民間收藏家們傳遞正能量的高地。實(shí)踐證明,政府的作用力,決定接受文物捐贈(zèng)的吸引力和影響力。
(二)制度構(gòu)建的內(nèi)容框架
制度建設(shè)涉及理論、立法、行政、監(jiān)督等方方面面,不可一蹴而就,但盡快改變文物捐贈(zèng)制度缺失現(xiàn)狀,早日形成符合我國國情的文物捐贈(zèng)制度框架卻迫在眉睫。具體而言,至少應(yīng)從三個(gè)方面找準(zhǔn)切入點(diǎn)。
1、關(guān)于捐贈(zèng)監(jiān)督。在我國,雖然國有博物館普遍建立了接受文物捐贈(zèng)的內(nèi)部管理制度,但大多數(shù)缺少公開透明的查詢、追蹤、反饋和公示規(guī)定。公開捐贈(zèng)信息,是有效監(jiān)督的前提,也是提高公信度的前提。一要在博物館領(lǐng)域?qū)嵭芯栀?zèng)信息公開制度,采取設(shè)立社會(huì)監(jiān)督委員會(huì)、聘請社會(huì)監(jiān)督員等監(jiān)督措施,保障捐贈(zèng)人及社會(huì)公眾的知情權(quán),接受外部監(jiān)督。二要構(gòu)建行業(yè)監(jiān)督體系,形成自上而下的監(jiān)督機(jī)制,強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)督,提高監(jiān)督的及時(shí)性與效率。三要構(gòu)建外部監(jiān)督體系,形成法律監(jiān)督、行政監(jiān)管、輿論監(jiān)督、公眾監(jiān)督等監(jiān)督機(jī)制,營造規(guī)范有序、公開透明的捐贈(zèng)環(huán)境。只有建立完善的捐贈(zèng)監(jiān)督機(jī)制,才能保障社會(huì)公眾的監(jiān)督權(quán)。
2、關(guān)于捐贈(zèng)享受減免稅。從國外鼓勵(lì)捐贈(zèng)的做法看,捐贈(zèng)享受減免稅的措施最普遍且效果最明顯。目前,我國涉及文物捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠的政策散見于《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)中有關(guān)所得稅政策問題的通知》、《個(gè)人所得稅法實(shí)施條例》、《企業(yè)所得稅法》、《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》以及《國有公益性收藏單位進(jìn)口藏品免稅暫行規(guī)定》等法律中,由于缺乏統(tǒng)一法律標(biāo)準(zhǔn),有關(guān)規(guī)定無法有效銜接,導(dǎo)致實(shí)踐中有關(guān)文物捐贈(zèng)的稅收減免無章可循,無法對文物捐贈(zèng)起到實(shí)質(zhì)性激勵(lì)作用。我們要在學(xué)習(xí)借鑒的基礎(chǔ)上,盡快形成符合國情的稅收優(yōu)惠政策。一是結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際,建立健全統(tǒng)一的文物捐贈(zèng)減免稅政策體系,補(bǔ)充文物捐贈(zèng)減免稅規(guī)定,完善捐贈(zèng)享受減免稅細(xì)則,改變目前捐贈(zèng)減免稅政策“兌現(xiàn)難”現(xiàn)狀。二是對現(xiàn)有捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠政策、行政規(guī)章及規(guī)范性文件進(jìn)行梳理,改變目前捐贈(zèng)減免稅政策雜亂現(xiàn)狀,出臺(tái)專項(xiàng)文物捐贈(zèng)享受減免稅政策的“升級版”,通過減免稅政策的推動(dòng),鼓勵(lì)和保護(hù)社會(huì)各界的捐贈(zèng)熱情。
3、關(guān)于捐贈(zèng)評估。開展捐贈(zèng)評估,不僅是博物館接受捐贈(zèng)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作,也是不可或缺的環(huán)節(jié)。從評估的出發(fā)點(diǎn)上講,評估主要是對物品作為文物的研究價(jià)值或物品作為藝術(shù)品的收藏價(jià)值進(jìn)行評估。前者的評估結(jié)論可作為文物認(rèn)定的參考,后者的評估結(jié)論則可作為藝術(shù)品投資收藏價(jià)值的參考。鑒于公益捐贈(zèng)評估的嚴(yán)肅性、復(fù)雜性和特殊性,在我國博物館業(yè)內(nèi)已形成只限捐贈(zèng)物品作為文物研究價(jià)值評估的慣例。長期以來,由于我國享受稅收優(yōu)惠政策僅針對錢款捐贈(zèng),于是,就算捐贈(zèng)人與受贈(zèng)人雙方對捐贈(zèng)物品有相同的“心理價(jià)位”,也不可能享受減免稅優(yōu)惠。這,就是文物捐贈(zèng)與錢款捐贈(zèng)的不同點(diǎn),也是文物捐贈(zèng)無法享受稅收優(yōu)惠政策的“結(jié)點(diǎn)”。面對長期存在的文物捐贈(zèng)減免稅問題,面對當(dāng)前博物館領(lǐng)域捐贈(zèng)評估各行其是、流程不一的狀況,構(gòu)建我國統(tǒng)一規(guī)范的文物捐贈(zèng)評估體系勢在必行。一是建立公益捐贈(zèng)評估制度,通過公益捐贈(zèng)評估機(jī)構(gòu)對捐贈(zèng)物品估值估價(jià),由此完成捐贈(zèng)物品由價(jià)值向價(jià)格的“蛻變”,進(jìn)而以“價(jià)格形態(tài)”享受減免稅政策。二是建立文物捐贈(zèng)職業(yè)評估師制度,將非流通、非現(xiàn)金的公益捐贈(zèng)評估與藝術(shù)品收藏市場的“鑒寶”區(qū)別開來,通過制度實(shí)現(xiàn)公益捐贈(zèng)評估的規(guī)范化程序化,促進(jìn)文物捐贈(zèng)事業(yè)的健康發(fā)展。
本文作者:姚明修 辛亥革命博物館館長
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