近期，國家文物局官網(wǎng)公開征求對《文物保護(hù)法》修訂的意見建議。這是民主立法、開門立法的重要舉措，得到了許多人的好評(píng)和支持。我長期從事文博工作，結(jié)合基層實(shí)踐，借此機(jī)會(huì)初步提出以下意見和建議。 首先，應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，制定切實(shí)可行的制度，加強(qiáng)對一般不可移動(dòng)文物的保護(hù)。 一、建議以“一般不可移動(dòng)文物”概念，取代現(xiàn)行文物保護(hù)法的“尚未核定公布為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物”概念。 “尚未核定公布為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物”，顯示出過渡性的不確定狀態(tài)，也容易造成一種錯(cuò)覺，認(rèn)為所有的不可移動(dòng)文物都將會(huì)被核定公布為文物保護(hù)單位。過渡性的不確定狀態(tài)，不利于保護(hù)措施的制定和具體落實(shí)。所有的不可移動(dòng)文物都將會(huì)被核定公布為文物保護(hù)單位，也只是一種過于理想化的愿望。 幾十年來，被核定公布為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物，歷來只占不可移動(dòng)文物總量的很少部分。提出“一般不可移動(dòng)文物”概念，是為了使這部分文物的名實(shí)相符，也為了使不可移動(dòng)文物的概念體系與可移動(dòng)文物的概念體系基本相對應(yīng)。使用這個(gè)概念，絲毫不妨礙各級(jí)文物保護(hù)單位的核定、公布和保護(hù)、管理。 二、建議有針對性地細(xì)化對一般不可移動(dòng)文物保護(hù)的具體措施。 現(xiàn)行法律原則要求縣級(jí)文物行政部門對這部分文物予以登記、公布，并制定具體保護(hù)措施。涉及建設(shè)工程選址，現(xiàn)行法律提出應(yīng)當(dāng)盡可能避開不可移動(dòng)文物；因特殊情況不能避開的，只是要求對文物保護(hù)單位盡可能實(shí)施原址保護(hù)。 涉及不可移動(dòng)文物遷移、拆除的，現(xiàn)行法律也只是規(guī)定了文物保護(hù)單位的相關(guān)批準(zhǔn)程序和要求。 需要指出的是，全國有不可移動(dòng)文物七十六萬多處，其中各級(jí)文物保護(hù)單位共十二萬多處，縣均270多處不可移動(dòng)文物，四十多處文物保護(hù)單位。 2019年10月份，國務(wù)院核定公布第八批全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位762處，對大的數(shù)據(jù)未有影響。在基本建設(shè)中，一個(gè)縣要避讓四十多處文物保護(hù)單位是可行的，但要避讓全部的270多處不可移動(dòng)文物則是不太現(xiàn)實(shí)的。 將文物保護(hù)單位的保護(hù)措施完全套用于保護(hù)一般不可移動(dòng)文物，這在管理上，既不科學(xué)，也做不到；現(xiàn)實(shí)文物保護(hù)管理工作的要求是，分級(jí)分類，突出重點(diǎn)，有所區(qū)別地采取不同的保護(hù)措施。 為強(qiáng)化對一般不可移動(dòng)文物的保護(hù)，建議文物保護(hù)法修訂時(shí)做出系列相關(guān)規(guī)定，以明確政府職責(zé)。 例如，縣級(jí)人民政府文物主管部門要為這些文物建立檔案，設(shè)立標(biāo)志，制定保護(hù)措施，明確保護(hù)主體并書面告知其法定的權(quán)利和義務(wù)；明確這些文物保養(yǎng)、修繕的責(zé)任主體、程序，并應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)社會(huì)組織、公益基金對其修繕給予資助；明確這些文物遷移、拆除的審批程序。 這些內(nèi)容之間的相輔相成，將提高對一般不可移動(dòng)文物的保護(hù)要求，相應(yīng)的管理責(zé)任也更加明確。 三、建議強(qiáng)化相關(guān)法律制度，進(jìn)一步夯實(shí)對一般不可移動(dòng)文物的保護(hù)。 其一，規(guī)定不可移動(dòng)文物的認(rèn)定制度，并明確不可移動(dòng)文物的認(rèn)定，自縣級(jí)人民政府文物主管部門作出書面決定之日起生效。這些規(guī)定，將為公眾參與保護(hù)一般不可移動(dòng)文物，為在具體時(shí)效上明確一般不可移動(dòng)文物保護(hù)的責(zé)任，提供重要的法律保障。 其二，規(guī)定將這部分文物的保護(hù)，也納入政府績效考核。這一規(guī)定，對于提高政府官員的文物保護(hù)意識(shí)，督促其嚴(yán)肅認(rèn)真地對待一般不可移動(dòng)文物的保護(hù)工作，將是積極有效的重要舉措。 其三，規(guī)定較為具體的文物保護(hù)監(jiān)督檢查制度。賦予地方人民代表大會(huì)、地方人民政府、政府管理部門、社會(huì)各界對文物保護(hù)的監(jiān)督檢查權(quán)力。這一系列的規(guī)定，使得一般不可移動(dòng)文物的保護(hù)，多了幾重法律屏障。另外，還可以規(guī)定文物保護(hù)的信息公開制度和公益訴訟制度。充分運(yùn)用這些制度，一般不可移動(dòng)文物保護(hù)享有的法律環(huán)境，必將明顯優(yōu)于現(xiàn)行法律的規(guī)定。 其次，應(yīng)當(dāng)配合形勢發(fā)展，辟專章規(guī)定“合理利用”問題。 法律需要修改是因?yàn)樾蝿莅l(fā)展了，情況變化了，原法不足以調(diào)整相關(guān)關(guān)系。與時(shí)俱進(jìn)是修法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的一條原則。合理利用是文物保護(hù)工作題中的應(yīng)有之意，是文物工作方針的重要組成部分。 習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要讓文物活起來，要推進(jìn)文物合理適度利用。李克強(qiáng)總理多次指示，要在保護(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)。黨的十九大報(bào)告要求我們推動(dòng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展，加強(qiáng)文物保護(hù)利用和文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承。 2018年10月，中辦、國辦專門發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)文物保護(hù)利用改革的若干意見》，要求加強(qiáng)文物政策制度頂層設(shè)計(jì)，切實(shí)做好文物保護(hù)利用各項(xiàng)工作。 近年來，河北、廣東、廣西、四川、甘肅、上海、江西等地結(jié)合本省實(shí)際，相繼出臺(tái)加強(qiáng)文物保護(hù)利用改革的實(shí)施意見，對標(biāo)中央文件重點(diǎn)任務(wù)，圍繞文物保護(hù)利用改革的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強(qiáng)化制度供給和資源要素支持，做到政策落地、制度配套和機(jī)制完善，切實(shí)推進(jìn)文物保護(hù)利用改革的各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)生效。 地方這些先行一步的智慧，正是落實(shí)黨中央國務(wù)院關(guān)于“廣泛動(dòng)員社會(huì)力量參與，努力走出一條符合國情的文物保護(hù)利用之路”以及“在保護(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)”要求的有益探索和實(shí)踐。 從這樣一個(gè)大局需要出發(fā)，修法應(yīng)當(dāng)認(rèn)真總結(jié)各地文物工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，把文物合理利用的相關(guān)規(guī)定辟為專章，推廣公眾參與文物保護(hù)利用的方式，提升社會(huì)公眾的文物保護(hù)意識(shí)，也能夠在一定程度上幫助政府解決保護(hù)資金不足的問題。 開辟文物合理利用專章，絕不是輕視保護(hù)、強(qiáng)調(diào)利用，從而導(dǎo)致削弱保護(hù)力度，影響文物安全?，F(xiàn)實(shí)中，對未發(fā)揮公共文化服務(wù)功能的國有低級(jí)別文物建筑可以被“認(rèn)領(lǐng)”“認(rèn)養(yǎng)”，這一制度設(shè)計(jì)已是一些地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。既然是要修訂法律，就應(yīng)當(dāng)有與時(shí)俱進(jìn)的精神，立足現(xiàn)實(shí)情況來開展修法工作。 從實(shí)際工作看，文物保護(hù)工作存在不少問題，在文物利用上可以說存在的問題更多。不能把保護(hù)與利用對立起來，更不能把保護(hù)不好歸罪為強(qiáng)調(diào)利用多了。在強(qiáng)調(diào)保護(hù)為主的同時(shí)，不能排斥合理利用，應(yīng)當(dāng)是法律修訂堅(jiān)持的一個(gè)基本理念。 從文物事業(yè)發(fā)展來看，文物能否利用，如何合理利用，是長期困擾眾多文物工作者的難題，也應(yīng)當(dāng)是此次修法要解決的主要問題之一。 讓公眾了解、享用到文物的價(jià)值，讓文物保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)實(shí)現(xiàn)共贏，科學(xué)規(guī)范的“合理利用”制度是最直接有效的途徑和保障。一些文物之所以遭到破壞，其原因也與未得到很好的利用有關(guān)。大量的低級(jí)別國有不可移動(dòng)文物因各級(jí)政府缺乏保護(hù)資金，保護(hù)狀況差強(qiáng)人意，令人堪憂。 鑒于這種情況，有些地方（山西、蘇州、廣東等地）大膽嘗試社會(huì)力量參與的方式，讓有資金實(shí)力的個(gè)人、企業(yè)投入他們的金錢和保護(hù)熱情，“認(rèn)領(lǐng)”“認(rèn)養(yǎng)”那些低級(jí)別的文物建筑。 實(shí)踐證明，正是由于這些探索實(shí)踐，許多年久失修、搖搖欲墜、無人問津的文物得以修繕并重新發(fā)揮作用，恢復(fù)了公共文化服務(wù)功能，取得了很好的社會(huì)反響。 當(dāng)前，全國各行各業(yè)都在努力推進(jìn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。文物保護(hù)法的修訂，是對文物領(lǐng)域基礎(chǔ)性法律制度的完善，直接關(guān)系到文物事業(yè)發(fā)展的體系和能力建設(shè)。 此次修法，一定要很好體現(xiàn)改革和法治的精神，使相關(guān)的法律概念進(jìn)一步規(guī)范，具體的法律制度進(jìn)一步可操作，中央與地方事權(quán)的劃分進(jìn)一步合理，地方政府保護(hù)文物的熱情和積極性得到進(jìn)一步調(diào)動(dòng)，各級(jí)政府及其管理部門的職責(zé)進(jìn)一步明確，政府及其管理部門能夠進(jìn)一步履職盡責(zé)，社會(huì)各界參與文物保護(hù)的權(quán)利也能夠得到進(jìn)一步保障。 我相信，這些涉及改革、法治的系統(tǒng)性問題，會(huì)在此次修法過程中有反復(fù)認(rèn)真的思考和討論，并將在草案文本中有盡可能充分的體現(xiàn)。 轉(zhuǎn)載文章僅代表作者觀點(diǎn)，不表明我館立場。